Ethische Implikationen kommunaler Wirtschaftsbetätigung

Quelle: Forum Wirtschaftsethik, 10. Jhrg., Nr. 3, Dez. 2002, S. 10-15

Seit den Verwicklungen von kommunaler Politik und Wirtschaftsaktivitäten, wie sie rund um den Bankenskandal in Berlin und den Kölner "Müll-Klüngel" durch die Presse gingen, sind die Themen Bestechung, Ämterpatronage und Parteienfilz kommunaler Verwaltung und Unternehmen erneut ins Zentrum öffentlicher Debatten gerückt. Und es zeigt sich wieder einmal, dass abgesehen von eindeutig nachweislichem und strafrechtlich sanktionierbarem Fehlverhalten (wie Korruption, Bestechung, Unterschlagung etc.)[1] häufig gar nicht nachzuvollziehen ist, wer für die verschwendeten öffentlichen Gelder oder anderweitige Schädigungen öffentlicher Interessen zur Rechenschaft zu ziehen ist. Dies lässt zum einen deutlich werden, dass es weiterhin an Transparenz hinsichtlich der Aktivitäten der öffentlichen Hand mangelt und hier gemäß den Forderungen von Transparency International - legislativer und exekutiver Nachholbedarf besteht.[2] Zum anderen aber und dies soll hier im Vordergrund stehen sollte verstärkt berücksichtigt werden, dass über einen geeigneten und sanktionierten rechtlichen Rahmen hinaus in besonderem Maße ein moralisches Verantwortungsbewusstsein von Personen im behördlichen Bereich und öffentlichen Unternehmen gefordert ist. Im Dienste der Öffentlichkeit handeln zu können, setzt ein Vertrauen dieser Öffentlichkeit voraus, konkret ein Vertrauen etwa in die effektive und effiziente Verwendung von Entscheidungsbefugnissen und finanziellen Mitteln.

Der folgende Artikel soll deshalb nach einer Skizze einschlägiger Problemtypen im Verhältnis von Kommunalverwaltung und Wirtschaftsaktivitäten aus ethischer Perspektive beleuchten, warum gerade für die öffentliche Hand ein hohes Maß an Integrität der Akteure zu fordern ist. Abschließend soll anhand einiger Beispiele verdeutlicht werden, welche praktischen Schritte seitens kommunaler Arbeitgeber zur Förderung dieser Integrität unternommen werden können.

Problembereiche: Klassische Bestechung und mehr

Grundsätzlich ist bezüglich des Themas "öffentliche Wirtschaftsaktivitäten und Ethik" zwischen solchen Fällen zu unterscheiden, die das Verhalten der öffentlichen Verwaltung im Umgang mit privatwirtschaftlichen Unternehmen betreffen z.B. die Kommune, die einen Bauauftrag an ein Privatunternehmen vergibt und dem Problemkreis "öffentliches Unternehmen" selbst, wo Stichworte wie "Ämterpatronage" oder "Protektion" bzw. "Parteienfilz" einschlägig sind[3].

Beginnen wir mit der "klassischen" Bestechung: Wenn in einer Kommune über das Thema "Müllentsorgung" verhandelt wird, könnte es z.B. sein, dass nicht alle Entscheidungsträger nur am Wohl der Kommune bzw. ihrer Bürger interessiert sind, sondern auch dem guten Bekannten xy, der Müllverbrennungsanlagen herstellt, zu einem Auftrag verhelfen wollen, deshalb das Konzept "Verbrennung" gegenüber Alternativen propagieren und ggf. die zu errichtende Anlage etwas größer dimensionieren, als es vielleicht nötig wäre. Die Möglichkeiten zur "Vergütung" derartiger Gefallen sind breit gestreut: Von einer "Gewinnbeteiligung" der entsprechenden Entscheidungsträger bis zur Parteispende reichen die hinlänglich bekannten Beispiele, die jüngst in NRW zu Tage kamen. Wenn man bedenkt, dass durch diese Form der Klüngelwirtschaft öffentliche Gelder in beträchtlicher Höhe verschwendet werden, stellt sich auch jenseits der kriminellen Dimension solchen Amtsmissbrauchs die Frage, inwieweit das Vertrauen in die öffentliche Hand nicht grundsätzlich geschädigt wird. Auf diese Frage wird bei der ethischen Analyse näher einzugehen sein.

Der zweite Bereich ist die öffentliche Wirtschaft selbst. Dabei handelt es sich volkswirtschaftlich betrachtet um einen durchaus bedeutsamen Wirtschaftszweig: Derzeit beschäftigen öffentliche Unternehmen ca. 2 Mio. Personen, was mehr als 7% aller in Unternehmen Beschäftigten ausmacht; 14% der Bruttoanlageinvestitionen fließen in öffentliche Unternehmen[4]. Von Bedeutung für unser Thema sind jedoch vor allem die Rahmenbedingungen, innerhalb derer privatwirtschaftliche und öffentliche Unternehmen zu agieren haben:

"Die Steuerung öffentlicher Unternehmen findet (...) in einem komplizierten und im Vergleich zur Privatwirtschaft wesentlich komplexeren Umfeld von politischer und ökonomischer Rationalität statt. Aus dieser Konstellation und aus der Tatsache, dass öffentliche Unternehmen öffentliche Aufgaben und damit in der Regel auch einen bestimmten politischen, d.h. aber natürlich nicht parteipolitischen, Auftrag zu erfüllen haben, folgt, dass die Gebietskörperschaften das Recht haben müssen, ihre Unternehmen in bezug auf die angestrebten Ziele zu steuern".[5]

Die für öffentliche Unternehmen somit notwendige Einflussnahme auf Ziele und Strategien durch die Politik birgt allerdings auch Probleme, die oben unter dem Stichwort "Ämterpatronage" bzw. "Protektion" angesprochen wurden: Denn die durchaus wünschenswerte Einflussnahme der Politik auf die öffentlichen Unternehmen äußert sich häufig gerade nicht darin, einen kommunalen Wirtschaftsbetrieb im Sinne des öffentlichen Auftrags optimal d.h. für die Bürger maximal nutzbringend - zu führen: Diese Optimalität könnte sich z.B. darin zeigen, dass ein öffentlicher Nahverkehrsbetrieb durch effizientes Kostenmanagement günstige Fahrpreise "erwirtschaftet" oder eine Kommune aus einem öffentlichen Unternehmen anderweitig Nutzen zieht. In dieser Hinsicht sind laut neuester Untersuchungen die meisten öffentlichen Unternehmen sogar "untersteuert", weil im privatwirtschaftlichen Sektor etablierte Betriebscontrollings entweder fehlen oder aber nicht zur effektiven Integration ökonomischer und politischer Zielvorgaben geeignet sind.

Wo hingegen Einflussnahme auf öffentliche Unternehmen stattfindet allerdings nicht immer im Sinne der Kommune , ist z.B. bei der Vergabe von Ämtern bzw. Posten im Unternehmen: Dann nämlich, wenn nicht die Qualifikation einer Person für eine bestimmte Aufgabe im Unternehmen ausschlaggebend ist, sondern ihre etwa über ein entsprechendes Parteibuch gesicherte Loyalität zur kommunalen politischen Klasse oder ihr Bedarf nach einem "Versorgungsposten". Wenn darüber hinaus keine an der auf die Erreichung der Unternehmensziele ausgerichtete Bewertung der Arbeitsleistung bzw. Qualitätssicherung stattfindet, wird der Erfolg eines solchen öffentlichen Unternehmens zumindest mittelbar gefährdet. Es kann somit durch Misswirtschaft aus Inkompetenz oder fehlender Kontrolle und Rechenschaftspflicht ein Nachteil für die Öffentlichkeit entstehen.

Ethische Fragen und moralische Konsequenzen

Betrachtet man die skizzierten Problembereiche aus ethischer Warte, so gilt in beiden Problembereichen (Korruption/Ämterpatronage; Protektion), dass ein Vertrauensmissbrauch gegenüber der Öffentlichkeit stattfindet: Die entsprechenden Amt- bzw. Funktionsträgern anvertraute Aufgabe, in ihrem Kompetenzbereich im Interesse der Öffentlichkeit zu handeln, wurde nicht nur nicht erfüllt, sondern zur eigenen Vorteilsnahme missbraucht. Dies ist zunächst einmal ein individualethisch problematisches Verhalten, da es eine persönliche Vorteilsnahme auf Kosten der Allgemeinheit bedeutet, die zusätzlich noch unter Ausnutzung anvertrauter Kompetenzen stattfindet. Da das Anvertrauen von Kompetenzen (in diesem Fall z.B. Entscheidungsbefugnisse) korreliert ist mit einem erhöhten Maß an Verantwortung gegenüber dem Anvertrauenden (dem Staat als abstrahierter Öffentlichkeit) sowie den der Kompetenz Unterworfenen (z.B. die Teilnehmer einer Ausschreibung für ein Bauvorhaben), wiegt eine entsprechende Unverantwortlichkeit moralisch schwer.[6]

Doch auch in sozialethischer Perspektive sind gravierende moralische Konsequenzen zu konstatieren: Jeder bekannt werdende Fall von Korruption, Kungelei oder anderweitigem Missbrauch von Amts- bzw. Funktionsträgerschaft höhlt die Glaubwürdigkeit öffentlicher Institutionen aus[7], leistet einer Politik- und Staatsverdrossenheit Vorschub und fördert das Gefühl staatsbürgerlicher Ohnmacht. Ein Staat, dessen Bürger kein Vertrauen mehr in seine Repräsentanten, Amtsträger und Institutionen haben, wird kaum Schauplatz einer selbstbewussten Demokratie sein können. Vielmehr wird auf diese Weise das Feld den Populisten überlassen, die die berechtigte Entrüstung der Bürger über den geschilderten Vertrauensmissbrauch für manch zweifelhafte Ziele zu instrumentalisieren wissen.

Ein weiterer, sozialethisch relevanter Aspekt ist die Vorbildfunktion öffentlicher Institutionen: Wenn eine Gesellschaft Werte wie Vertrauen, Verantwortungs- und Pflichtbewusstsein als wichtige moralische Leitkategorien schützen möchte, tut sie gut daran, Repräsentanten dieser Gesellschaft mit allen nur möglichen Mitteln dazu anzuhalten, sich gemäß dieser Leitkategorien zu verhalten. Daraus folgt nicht die Forderung, Personen, die in öffentlichen Ämtern oder Unternehmen beschäftigt sind, müssten die besseren Menschen sein. Vielmehr geht es darum, alle nur möglichen Wege zu beschreiten, um gerade in diesen sensiblen Bereichen den bekannten Problemen im Verhältnis von Macht und Missbrauch zu begegnen und zu zeigen, dass es auch anders geht.

Kampf gegen Missbrauch: Mit verbindlichen Regeln klare Grenzen setzen

Die rechtlichen Rahmenbedingungen im Kampf gegen Korruption und Amtsmissbrauch beruhen auf den unterschiedlichsten Quellen. Die §331-335 des Strafgesetzbuches regeln die Fälle der Vorteilsnahme, Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung und Bestechung. Auch Fälle wie die Annahme von Geschenken oder Belohnungen sind in den Landesbeamtengesetzen, aber auch im Bundesangestellten Tarifvertrag und in den verschiedenen Tarifverträgen für Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst geregelt. Folglich sind es nicht in erster Linie juristische Defizite, die das wirkungsvolle Vorgehen gegen Verstöße im öffentlichen Bereich verhindern. Es ist eindeutig, dass diese Regelungen nur ungenügend dazu beitragen, das persönliche Verhalten von Entscheidungsträgern in Politik und Verwaltung positiv zu beeinflussen. Eine gewichtige Rolle spielt dabei, dass die Möglichkeit von Sanktionen zur Abschreckung von Fehlverhalten nach wie vor nur ungenügend genutzt wird.

Nicht zuletzt aufgrund dieser Tatsache sind Städte und Gemeinden dazu übergegangen, ihren Mitarbeitern praxisnähere Leitlinien an die Hand zu geben. Die Stadtverwaltung Moers beispielsweise hat im November 1999 ein "Handlungskonzept zur Vermeidung von Manipulation und Korruption" veröffentlicht. Dieses Konzept stellt verschiedene systembezogene Ursachen (mangelnde Transparenz, fehlende Kontrolle etc.) für Korruption aber auch personenbezogene Schwachstellen (persönliche Probleme, aufwendiger Lebensstil) vor. Auch werden übliche Maßnahmen zur Korruptionsvermeidung getroffen (Vier-Augen-Prinzip, Job-Rotation, Aus- und Fortbildung). Darüber hinaus werden den Mitarbeitern konkrete Hilfestellungen gegeben. Für die Ablehnung von Einladungen, Vergünstigungen oder Geschenken wurden Formbriefe verfasst.

Ein weiterer Weg zur Wahrung ethischer Standards in der kommunalen Wirtschaftsbetätigung führt über konsequentes Controlling und eine ebensolche Sanktionierung von Fehlverhalten zum Beispiel durch die Erfüllung der persönlichen Regresspflicht. Zur Durchsetzung dieser Maßnahmen sind klar definierte Verantwortlichkeiten und eine größtmögliche Transparenz von Entscheidungs- und Verwaltungsprozessen unverzichtbar.

Präventionspotenzial: Unrechtsbewusstsein und Organisationskultur

Klare Regeln, Sanktionen und konkrete Hilfestellungen zur Bekämpfung unethischen Verhaltens sind notwendig und müssen zukünftig ausgebaut werden. Allein durch diese Maßnahmen werden sich die Missstände jedoch nicht bewältigen lassen. Für eine effektive Prävention gilt es am Selbstverständnis und an der gewachsenen Kultur kommunaler Unternehmen anzusetzen. Es geht darum, eine Organisationskultur zu entwickeln, in der z. B. Patronage, Vorteilsnahme oder Bestechlichkeit unmissverständlich als Formen unprofessionellen und unerwünschten Verhaltens benannt und bewertet werden.

Grundlage dessen ist die Verständigung auf gemeinsame Leit- und Verhaltenswerte wie Integrität, Ehrlichkeit, Fairness und Professionalität, die den "ethischen Rahmen" und damit die von allen nachvollziehbare Begründung für die Einführung von konkreten Maßnahmen der genannten Art bilden.

Wo keine Sensibilität für ethische Fragen besteht und ein entsprechendes Bewusstsein aktiv gefördert wird, laufen Regelungen letztlich ins Leere im schlimmsten Fall provozieren sie sogar die "sportliche" Suche nach ihren Lücken.

Regelwerke und Kontrollmaßnahmen erfüllen nur dort ihren Zweck, wo sie als Ausdruck eines gemeinsamen Zieles verstanden werden können z.B. des Wunsches, einer integeren Organisation mit Vorbildcharakter anzugehören, die sich einer Kultur der Selbstverantwortlichkeit, Transparenz und Fairness verpflichtet fühlt.

Hilfreich bei der gezielten Kulturgestaltung sind Prozesse, in denen eine Organisation unter Einbeziehung möglichst aller Mitarbeiter gemeinsame Wertvorstellungen, Kodizes und Verhaltensregeln (Code of Conduct) entwickelt. Ein wesentlicher Begleit-Effekt dieses Prozesses ist die Identifikation bzw. Sensibilisierung für ethische Grauzonen, die im nächsten Schritt durch die Formulierung entsprechender Orientierungen und Verhaltensleitlinien beseitigt werden können.

Auch Werte- und Verhaltenskodizes bleiben jedoch wirkungslos, wenn sie nicht von geeigneten, möglichst umfassenden Kommunikations- und Implementierungsmaßnahmen begleitet werden, die die Organisation als Ganze erfassen.

Eine besondere Stellung kommt dabei den Führungskräften zu, die sowohl als Vorbilder wie auch als Multiplikatoren nach innen und außen fungieren. Entscheidend ist zudem, dass Angestellte und Arbeiter in Städten und Gemeinden ebenso miteinbezogen werden wie politische Amtsträger.

Des weiteren müssen Strukturen geschaffen werden, die wertekonformes, ethisches Verhalten belohnen. Ein zentrales Handlungsfeld der Umsetzung ist daher das Personalmanagement mit allen relevanten Prozessen vom Recruitment bis zur Leistungsbewertung. So sollten Einstellungs-, Besetzungs- und Beförderungsprozesse allem voran transparent und kompetenzinduziert sein.

Eine nicht minder zentrale Rolle spielt die Personalentwicklung, in die es geeignete Trainings- und Schulungseinheiten zur ethischen Sensibilisierung und Umgang mit integritätsrelevanten Fragen zu integrieren gilt.

Schließlich sollten auf dem Weg zur integeren Organisation auch Evaluierungs- und Controlling-Maßnahmen nicht fehlen: Entwickelt sich die Kultur in die gewünschte Richtung sind Fortschritte erkennbar? Sind die neuen Orientierungen auch bei allen Mitarbeitern und externen Zielgruppen "angekommen", sprich verstanden und akzeptiert worden? Vor allem aber: halten sich alle daran? Wie kann abweichendes Verhalten frühzeitig erkannt und so verhindert werden, dass die gemeinsamen Integritäts- und Wertestandards durch "schwarze Schafe" untergraben werden? Während Erkenntnisse zu den ersteren Fragen durch ein breites Set an Instrumenten der Kulturdiagnostik gewonnen werden können (Fokusgruppengespräche, 360 Grad-Befragungen, Imageanalysen etc.), stellt die letztere Frage für viele Organisationen immer noch eine große Herausforderung dar. Oftmals haben Mitarbeiter oder Externe im Organisationsumfeld Kenntnis über abweichendes Verhalten, aber keinen geeigneten Ansprechpartner, um identifizierte Missstände mitzuteilen oder aber schlicht Hemmungen oder Angst vor Repressalien, sich offen dazu zu äußern. Einige Organisationen und Kommunen haben zu diesem Zweck Ombudsleute meist externe Rechtsanwälte eingesetzt, die auch anonyme Meldungen entgegennehmen. Eine andere, oftmals ergänzende Möglichkeit ist die Einrichtung von Telefonhotlines oder Mailboxes, die von einem internen Werte- oder Integrity-Manager betreut werden.[8]

Nur wo die Umsetzung von ethischen Werteorientierungen und integritätsrelevanten Leitlinien auch konsequent verfolgt und in der beschriebenen Weise gezielt gemanagt wird, kann sich mit der Zeit eine nachhaltig wirksame, integere Organisationskultur entwickeln und damit zugleich die conditio sine qua non der effektiven Korruptionsprävention.

Ein integrer kommunaler Wirtschaftsbetrieb hat darüber hinaus die Chance, auch über den eigenen Bereich hinaus zu wirken. Wenn die Mitarbeiter durch ein effektives Controlling und eine eindeutige Rechtslage (z. B. auf der Grundlage des neuen Antikorruptionsregisters) in die Lage versetzt werden, sich gegen unethisches Verhalten in der Verwaltung ebenso zu Wehr zu setzen wie gegen Regelverletzungen von Dritten, wird das sowohl das Vertrauen der Organisation in sich selbst als auch die Reputation der Organisation in der Öffentlichkeit stärken.

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[1] Vgl. dazu z.B. StGB §331-336.

[2] In diesen Zusammenhang fallen z.B. auch die von Transparency International in der "Berliner Erklärung" vom Oktober 1999 geforderten "Informationsfreiheitsgesetze", die den Bürgern umfangreichen Zugang zu Informationen von Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes zubilligen. Gesetze dieser Art existieren mittlerweile in Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein.

[3] Vgl. dazu die immer noch einschlägige Studie von E. und U. Scheuch: Cliquen, Klüngel und Karrieren. Über den Verfall der politischen Parteien - eine Studie. Rowohlt Taschenbuchverlag: Reinbek, 1998.

[4] unveröffentlichtes Redemanuskript Manfred Röber, Jahrestagung Transparency International, 27. Oktober 2000, S. 3.

[5] ebenda, S. 5.

[6] Dabei ist zunächst nachrangig, ob man prinzipienethisch argumentiert, also beispielsweise in Anlehnung an Kants kategorischen Imperativ nach der Verallgemeinerbarkeit der Formel "Bereichere Dich auf Kosten anderer" fragt oder ob man in Anlehnung an den Utilitarismus die Handlungsfolgen moralisch bewertet, wie z.B. durch die Frage, ob der Nutzen der Gesamtheit der Betroffenen aus der Bestechung höher ist als der des Bestechers/Bestochenen: In beiden Fällen würde wohl ein klares moralisches Urteil gegen die Bestechung fallen.

[7] Vgl. dazu Arnim, Hans Herbert von: Demokratie ohne Volk. Plädoyer gegen Staatsversagen, Machtmissbrauch und Politikverdrossenheit. Droemer-Knaur: München, 1993.

[8] Ein völlig neuartiges Instrument des Integritätsmanagements ist das Business Keeper Monitoring System (BKMS), ein System zur Aufklärung von wirtschaftskriminellen und organisationsschädigenden Handlungen durch die effektive Gewinnung und Auswertung von Informationen. Das BKMS ermöglicht Mitarbeitern und anderen Stakeholdern, unter Wahrung ihrer Anonymität Fehlverhalten zu melden und eröffnet so neue Wege, menschliches Fehlverhalten in das Risikomanagement einzubeziehen. Anders als andere Tools des Integritätsmanagements ermöglicht BKMS den anonymen Dialog mit den Hinweisgebern, was wesentlich zur Qualitätssicherung im Qualitätsmanagement beiträgt.

Mitautor dieses Artikels ist Dr. Jens Badura

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